政策解读

《关于自治州健全生态保护补偿机制的实施意见》解读

时间:2018年02月08日 18:11 来源: 州发改委  点击:[]

为贯彻国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发﹝2016﹞31号)和自治区人民政府办公厅《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》(新政办发﹝2017﹞164号)精神,进一步提升我州生态文明建设水平,自治州政府办公室印发了《关于自治州健全生态保护补偿机制的实施意见》(博州政办发﹝2017﹞148号)(简称《意见》,下同)。

一、“生态保护补偿”和“生态保护补偿机制”的概念

我国实行自然资源国家所有制,国家是提供生态系统服务的自然环境要素的所有权主体,同时也是依靠自然资源获益的主体。有鉴于此,中央政府在国外“生态服务付费”概念的基础上结合国情创造性地提出了“生态保护补偿”的概念。

所谓生态保护补偿,是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采用行政、市场等方式,由生态保护受益者通过向生态保护者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式,弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。其中,“生态保护受益者”,是指从维护和创造生态系统服务价值等生态保护活动中受益的个人、单位和地方人民政府;“生态保护者”,则是指为维护和创造生态系统服务价值投入人力、财力、物力或者发展机会受到限制的个人、单位和地方人民政府。

生态保护补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的一种制度安排。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域,是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。

二、《意见》的重要意义

实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段,是生态文明制度建设的重要内容。近年来,我州深入贯彻落实国家、自治区有关政策精神,有序推进生态保护补偿机制建设,取得了阶段性进展。但总体看,仍存在生态保护补偿的范围偏小、标准偏低,保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善;保护者和受益者的权责落实不到位,生态保护者合理补偿不到位、生态受益者履行补偿义务的意识不强;配套基础性制度不完善,基础工作和技术支撑不到位等问题,一定程度上影响了生态环境保护措施的成效。

《意见》提出健全生态保护补偿机制的若干重要政策措施,包括建立森林、草原等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重点区域以及上下游等横向生态保护补偿机制,特别提出了建立稳定投入机制、健全配套制度体系、创新政策协同机制、加快推进法制建设等方面的具体意见,具有很强的可操作性。《意见》的出台是生态文明制度建设的一大突破,为我州深入推进全州生态文明制度建设奠定了基础。

三、目标任务

到2020年,重点领域生态保护补偿试点工作扎实推进,取得阶段性成效。实现森林、草原、湿地、荒漠、水流、耕地、冰川等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,努力实现补偿水平与经济社会发展状况相适应,跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展,多元化补偿机制初步建立,基本建立符合自治州实际的生态保护补偿制度体系,促进形成绿色生产方式和生活方式。

四、基本原则

㈠“权责统一”是健全生态保护补偿机制的基础。《意见》提出“谁受益,谁补偿”的原则。生态保护的成果是向社会提供生态系统服务这样一类特殊的公共产品,保护者一般很难直接从保护中得到经济收益。按照市场经济社会的普遍原则,享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。使生态保护不再是政府的强制性行为和社会的公益事业,而成为投资和收益相对称的经济行为,能将生态保护成果转化为经济效益,鼓励人们更好地保护生态环境。进一步健全生态保护补偿机制需要科学界定补偿的主客体,明确保护者与受益者的权利义务,引导各类受益主体履行生态保护补偿义务,督促受偿者切实履行生态保护责任,保证生态产品的供给和质量。

㈡“合理补偿”是健全生态保护补偿机制的重点。在目前的现实情况下,尚不能通过生态系统服务的价值核算作为补偿的依据,一般从如下三个方面考虑:一是生态保护所导致的直接经济损失,如可以通过野生动物破坏居民农作物造成的直接经济损失估算;二是生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本,如水源保护区不能发展某些污染产业、沙尘暴控制区不能放养或限制牲畜的数量,而造成的间接经济损失,可以参考当地的土地租金确定;三是生态保护的投入,如用于退耕还林、还草、还湖的补偿、保护天然林的补偿,其它用于生态保护的物质投入、劳动投入、管理费用等。

㈢“政府主导、社会参与”是健全生态保护补偿机制的运行机制。由于生态保护的成果受益者通常是一定地域范围的大多数居民,因此,政府有责任代表全民建立和实施生态保护补偿制度。《意见》指出,应发挥政府保护生态环境的主导作用,加强制度建设,完善法规政策,创新体制机制,拓宽补偿渠道,通过经济、法律等手段,加大政府购买服务力度。同时,作为生态系统保护成果的受益人、企业和团体也应积极参与。使谁开发谁保护、谁受益谁补偿的意识深入人心,是生态保护补偿机制建立和真正发挥作用的社会基础。进一步加强生态保护补偿宣传教育力度,使各级领导干部确立提供生态公共产品也是发展的理念,使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻,自觉抵制不良行为;引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想,营造珍惜环境、保护生态的好氛围。

㈣“统筹兼顾、转型发展”是健全生态保护补偿机制的实施途径。处理好“输血型”补偿方式和“造血型”补偿方式的关系,充分应用经济手段和法律手段,探索多元化生态保护补偿方式。搭建协商平台,完善支持政策,引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系,采取资企补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态保护补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式,探索市场化补偿模式,拓宽资金渠道。《意见》指出,应将生态保护补偿与主体功能区规划、丝绸之中经济带核心区建设、西部大开发战略、脱贫攻坚、易地扶贫搬迁等有机结合,逐步提高重点生态功能区等区域基本公共服务水平,促进其转型绿色发展,努力实现经济社会发展与生态环境保护双赢。

㈤“试点先行、稳步实施”是健全生态保护补偿机制的重要步骤。逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、水流、耕地、冰川等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿,探索开展横向生态保护补偿试点,积极争取将赛里木湖湿地、艾比湖湿地纳入生态保护补偿试点。将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合,大胆探索,稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设,不断提升生态保护成效。

五、七大领域重点任务

㈠森林。健全公益林补偿标准动态调整机制。完善以政府购买服务为主的公益林管护机制。合理安排停止天然林商业性采伐补助奖励资金。

㈡草原。扩大退牧还草工程实施范围,适时研究提高补助标准,逐步加大对人工饲草地和牲畜棚圈建设的支持力度。实施新一轮草原生态保护补助奖励政策。

㈢湿地。探索建立湿地生态效益补偿制度,积极争取将赛里木湖湿地、艾比湖湿地纳入补偿试点。

㈣荒漠。加强沙区资源和生态系统保护,完善以政府购买服务为主的管护机制。研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施,切实保障相关权益。

㈤水流。在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊,全面开展生态保护补偿。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。

㈥耕地。建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度,扩大新一轮退耕还林还草规模,落实地膜污染综合治理补偿机制,不断提高耕地质量。

㈦冰川。探索研究冰川保护生态补偿机制,推进建立自治州冰川保护区域。

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